Právní aspekty ochrany vlka obecného

Spolu s probíhajícím návratem vlků na naše území se často objevuje také otázka rizika ohrožení bezpečnosti a zdraví osob, které jistě nelze v případě výskytu nemocných jedinců vlka nebo jedinců s narušeným chováním (kupříkladu uniklých ze zajetí) vyloučit či opomíjet. Na druhou stranu, přístup by měl být realistický a objektivní – k útokům vlků na člověka dochází výjimečně a tyto případy jsou zpravidla, jak bylo zmíněno, spojeny s nemocnými jedinci nebo vlky s narušeným, člověkem ovlivněným chováním. Mezi roky 1950–2000 došlo v Evropě k celkem 59 takovým událostem, při nichž bylo usmrceno devět lidí. V pěti případech měli vlci vzteklinu, v ostatních šlo o jedince, kteří byli předtím v kontaktu s člověkem (byli krmeni, provokováni anebo šlo o křížence vlka a psa). V sousedním Sasku se kupříkladu za posledních téměř 20 let (vlčí populace se tam rozvíjí přibližně od roku 2000) vyskytly tři případy rizikového chování vlků (nešlo však o přímé ohrožení osob) a po důkladném vyhodnocení bylo povoleno odstranění těchto jedinců. I v našich podmínkách je tedy zapotřebí „nápadné“ a neobvyklé chování vlků vyhodnocovat a včas odlišit přirozeně se chovající jedince (byť nemusejí splňovat zažitou představu vlka jako šelmy obývající jen hluboké odlehlé lesy) od těch, kteří již představují riziko a je případně nezbytné je z populace odstranit.
V této souvislosti je pak samozřejmě důležité, aby postup v takových případech byl v souladu s platnou právní úpravou a nedocházelo k „braní práva do vlastních rukou“ a pytláctví. Níže v textu je proto stručně popsán jak režim ochrany vlka coby zvláště chráněného druhu živočicha a zároveň zvěře, tak administrativní postup vydání případných povolení. To, co je v takové situaci klíčové (a ukázal to mimo jiné i současný případ medvěda na Valašsku), je rovněž organizační zajištění a spolupráce všech dotčených subjektů (orgánů ochrany přírody, myslivosti, uživatelů honiteb, veterinářů, policie aj.). K tomu se ovšem – s ohledem na omezený prostor v tomto vydání časopisu – vrátíme někdy příště, v návaznosti na připravovaný plán managementu vlka, resp. konfliktů, které s jeho výskytem souvisejí.

PRÁVNÍ VÝCHODISKA
Vlk je na mezinárodní úrovni chráněn Úmluvou o ochraně evropských planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a přírodních stanovišť (Bernská úmluva) a Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES). Co je však z hlediska praktického dopadu pro Českou republiku významnější, je to, že je chráněn také legislativou Evropské unie, konkrétně směrnicí 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (směrnice o stanovištích). Ta vyžaduje jednak vyhlášení zvláštních oblastí ochrany vybraných druhů rostlin a živočichů a přírodních stanovišť v rámci soustavy Natura 2000 a také zajištění tzv. přísné ochrany (podle čl. 12 a přílohy IV směrnice) na celém území státu. Pro Českou republiku platí v případě vlka oba tyto závazky. Povolení výjimek z přísné ochrany je možné jen postupem podle čl. 16 této směrnice, kde jsou uvedeny jednak důvody pro povolení (mezi nimi i zájem zdraví lidí a veřejné bezpečnosti nebo prevence závažných škod), ale také podmínky, které musejí být splněny (neexistence jiného, tedy šetrnějšího řešení a neovlivnění příznivého stavu druhu). V některých státech EU, kde byly v době jejich přistoupení početné populace vlka, je situace zčásti odlišná a platí pro ně začlenění vlka do přílohy V směrnice, což umožňuje jeho regulační lov (za podmínky zachování příznivého stavu druhu). Mezi tyto státy patří sousední Slovensko, Polsko (kde se však regulační lov neprovádí a vlk je od roku 1998 zařazen mezi chráněné druhy), pobaltské státy, Finsko, Bulharsko a dále Řecko severně od 39. rovnoběžky a Španělsko severně od řeky Duero.
Směrnice o stanovištích byla v rámci přistoupení České republiky k EU transponována prostřednictvím zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále jen ZOPK) přičemž požadavky na zajištění přísné ochrany i režim povolení případných výjimek byly zahrnuty do již dříve existujícího institutu zvláštní druhové ochrany (§ 50 a § 56 ZOPK). V návaznosti na to je tedy vlk (a obdobně medvěd hnědý, rys ostrovid a další druhy vyžadující přísnou ochranu podle směrnice o stanovištích) zařazen mezi zvláště chráněné druhy ve smyslu § 48 ZOPK a vyhlášky č. 395/1992 Sb. Základní podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů jsou stanoveny v § 50 odst. 1 a 2 ZOPK a v návaznosti na čl. 12 směrnice zahrnují zákaz škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněného živočicha, zejména jej chytat, zraňovat nebo usmrcovat, držet a chovat atd. Tato ochrana se podle § 48 odst. 4 ZOPK vztahuje (přiměřeně) i na mrtvé jedince nebo výrobky z nich (např. dermoplastické preparáty, kůže, kožešiny atd.). Z uvedených zákazů lze povolit podle § 56 ZOPK výjimku. U vlků jakožto živočichů, „kteří jsou předmětem ochrany podle práva Evropských společenství“, je povolení výjimky možné pouze v případě převahy jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody (nebo v zájmu ochrany přírody), je li zároveň naplněn některý z důvodů či účelů uvedených v § 56 odst. 2, mezi které patří i již výše zmíněný zájem zdraví lidí a veřejné bezpečnosti nebo prevence závažných škod. Ve všech případech musí být při povolování výjimky také vyhodnoceno splnění podmínky neexistence jiného uspokojivého řešení a povolovaná činnost nesmí ovlivnit dosahování či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Příznivý stav druhu z hlediska ochrany je obecně definován směrnicí, resp. v § 3 písm. t) ZOPK zjednodušeně tak, že se populace druhu dlouhodobě udržuje jako životaschopná ve svém přírodním stanovišti, přirozený areál rozšíření není a nebude v dohledné budoucnosti omezen a budou existovat dostatečně velká stanoviště k dlouhodobému zachování jeho populací (to je pak samozřejmě nutné interpretovat jednotlivě podle prostorových, biotopových a dalších nároků a charakteristik jednotlivých druhů).
Současně platí, že vlk je „nelovnou“ zvěří podle § 2 písm. c) zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, (dále jen ZOM) a vztahuje se na něj tedy jak ochrana zvěře podle části druhé a třetí zákona (např. ochrana před rušením v době rozmnožování a před dalšími záporně působícími činnostmi podle § 9 odst. 1, ale také třeba zákaz vypouštění kříženců či jedinců odchovaných v zajetí do honiteb, omezení chovu v zajetí bez souhlasu orgánu státní správy myslivosti atp.), tak další ustanovení týkající se kupříkladu způsobu lovu (§ 45 ZOM). S ohledem na zařazení mezi druhy zvěře nemající dobu lovu, které úzce souvisí s výše uvedenou ochranou vlka mezinárodními úmluvami, resp. právem EU, je možný lov jen na základě povolení výjimky podle ZOPK, na které navazuje vydání povolení orgánem státní správy myslivosti podle § 39 ZOM.
Nástrojem, který by měl přispívat k omezení vznikajících konfliktů, a tedy k ochraně druhu, je poskytování náhrad škod upravené zákonem č. 115/2000 Sb., o náhradách škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy, který se týká i vlka a jím působených škod zejména na hospodářských zvířatech. Tato právní úprava je prostřednictvím § 54 odst. 3 ZOM provázána s otázkou řešení škod působených zvěří. Podle tohoto ustanovení škody způsobené zvěří, jejíž početní stavy nemohou být snižovány lovem, hradí stát a zákon č. 115/2000 Sb. je právě rámcem pro poskytování náhrad ze strany státu.
V návaznosti na popsanou právní úpravu v rámci ZOPK a ZOM je (kromě přestupků definovaných v těchto předpisech) upravena i trestní odpovědnost. Podle zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, může být nelegální usmrcení vlka nebo jiné takové nakládání s ním stíháno jako „neoprávněné nakládání s chráněnými volně žijícími živočichy a planě rostoucími rostlinami“ (§ 299 trestního zákoníku) a samozřejmě nedovolený lov či použití zakázaných způsobů lovu by byly pytláctvím podle § 304 trestního zákoníku, tedy také trestným činem.

ADMINISTRATIVNÍ POSTUP
Odchyt či odstřel vlka, který by byl člověku nebezpečný, je možné povolit a provést, ale předpokládá to – pokud nehrozí skutečně bezprostřední ohrožení (viz dále) – provedení správního řízení o povolení výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště chráněného druhu podle § 56 ZOPK a následně pak řízení podle § 39 ZOM. Standardně je řízení o povolení výjimky podle § 56 odst. 1 ZOPK zahajováno „na návrh“, tedy až poté, co orgán ochrany přírody (kterým jsou krajské úřady, resp. Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky a správy národních parků) obdrží žádost o povolení od dotčeného subjektu (v daném případě tedy primárně od ohrožených osob; v případě medvěda na Valašsku to ale bylo podání žádosti samosprávy kraje ke krajskému úřadu jako orgánu ochrany přírody v přenesené působnosti). V souladu se správním řádem musí být zahájení řízení oznámeno dalším účastníkům řízení, kterými jsou podle § 70 a 71 ZOPK vždy obce a případně spolky, které se na základě předchozí žádosti k účasti přihlásí. V případě vlka jakožto zvěře by účastníkem řízení byl i dotčený uživatel honitby. Orgán ochrany přírody musí dále shromáždit podklady pro rozhodnutí tak, aby mohl v souladu s požadavky správního řádu rozhodnout na základě řádně zjištěného stavu věci (pokud nemá dostatek informací z vlastní činnosti nebo nebylo vše potřebné připojeno k žádosti). V rámci řízení se posuzují výše zmíněné důvody a podmínky pro povolení stanovené ZOPK, resp. směrnicí o stanovištích. Před vydáním rozhodnutí by mělo být účastníkům řízení zasláno oznámení o ukončení dokazování a poskytnuta možnost nahlédnutí do spisu. Lhůty pro řízení podle ZOPK jsou stanoveny na 60–90 dní, nicméně při sloučení některých procesních kroků lze rozhodnutí vydat již přibližně v 15 dnech, přičemž s ohledem na naléhavost zároveň v souladu s § 85 správního řádu lze vyloučit odkladný účinek odvolání.
Na vydání povolení výjimky podle ZOPK by měl navázat postup podle zákona o myslivosti, tedy vydání povolení (nebo případně i uložení) lovu podle § 39 ZOM. Jde také o správní řízení, a tedy s obdobnými procesními nároky a lhůtami, jaké byly zmíněny výše. Provedení lovu (pod kterým se rozumí i odchyt) by pak, při „standardních“ podmínkách, mělo být zajištěno uživatelem honitby (vůči němuž směřuje rozhodnutí podle § 39 ZOM). Pokud by se na odchytu či odstřelu podílely kromě uživatele honitby také další osoby (např. z důvodu zkušenosti, potřeby manipulace s odchytovým zařízením), tak uživatel honitby je příslušný k vydání povolenek také těmto osobám (splňujícím obecné požadavky zákona o myslivosti).
Navzdory popsané možnosti minimalizace lhůt a vyloučení odvolání neumožňuje standardní postup reagovat na bezprostřední rizika. V takovém případě se uplatní režim „krajní nouze“ ve smyslu § 24 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (přestupkový zákon) kdy absence jinak nezbytných povolení (výjimka podle § 56 ZOPK, povolení lovu podle § 39 ZOM) a plnění zákonem stanovených podmínek (např. provedení lovu osobou oprávněnou podle zákona o myslivosti) není pokládána za přestupek. Pro pracovníky orgánu ochrany přírody a další „profesně“ angažované osoby zároveň platí § 27 odst. 1 přestupkového zákona (definice přípustného rizika). Obdobná úprava je zakotvena také v trestním zákoníku. Samozřejmě i v tomto případě je zároveň nutné splnit zákonem stanovené podmínky – o krajní nouzi jde pouze v případě, že nebylo nebezpečí hrozící chráněnému zájmu možné odvrátit jinak a následek způsobený odvrácením nebezpečí není stejně závažný nebo závažnější než nebezpečí, které hrozilo. Je tedy nutné, aby šlo vždy o postup přiměřený danému riziku, míře nebezpečí. Při nesplnění těchto podmínek by šlo o přestupek či rovnou o trestný čin zmíněný výše. Vzhledem k obtížnosti posouzení takové situace (a riziku postihu) bude do budoucna vždy vhodné (pokud nepůjde skutečně o bezprostřední ohrožení života) volit postup obdobný tomu, který byl nyní aplikován v případě medvěda na Valašsku, a uplatnění stavu krajní nouze operativně projednat a dohodnout a upřesnit role jednotlivých subjektů.

PŘIPRAVOVANÝ PROGRAM PÉČE O VLKA
Jak již bylo uvedeno, vlk je šelma, která může být za určitých podmínek nebezpečná i člověku (byť při pohybu v přírodě je člověk vystaven obecně mnohem pravděpodobnějším rizikům, od nákazy klíšťovou encefalitidou po možnost obdobně rizikového střetu s prasetem divokým apod.), a je tedy třeba mít pro takové případy vyjasněný postup, jak rizika vyhodnotit a jak potom následně adekvátně (a rychle) reagovat. Je při tom namístě otevřeně si říci, že popsané právní podmínky a na jejich základě případně realizovaný postup nejsou v současnosti pro řešení rozhodně optimální a organizačně není systém propracovaný. Řešení situací, kdy bude chování vlků nestandardní a bude představovat riziko pro obyvatele, je proto jedním z navrhovaných opatření v současnosti připravovaného managementového plánu (Programu péče o vlka obecného v České republice).
K omezení rizik souvisejících s jedinci s „nápadným“, nestandardním chováním by měl přispívat komplex opatření od prevence, zahrnující např. zajištění zvýšení kontroly chovů v zajetí, případně omezení hybridizace se psy, přes monitoring, a to jak v obecné rovině (např. z hlediska identifikace hybridů v rámci analýz DNA), tak v konkrétních případech, v nichž bude potřebné zajistit sledování „nápadně“ se chovajících vlků a získání podrobnějších informací o nich, až po případný odchyt či odstřel skutečně problémových jedinců. K naplňování těchto opatření bude po dohodě s Ministerstvem zemědělství ustavena meziresortní pracovní skupina (složená ze zástupců orgánů ochrany přírody, myslivosti, veterinární péče, popřípadě Policie České republiky), která na základě odborných informací o typech a příčinách chování „nápadných“ vlků připraví manuál či pohotovostní plán, jenž specifikuje jednotlivé kroky a také určí postup a role jednotlivých subjektů. Využít bude možné i zkušenosti ze zahraničí, například v současnosti v Německu připravovaný obsáhlý koncept či manuál zacházení s nápadně se chovajícími vlky, který obsahuje i vysvětlení různých typů chování vlka a jejich interpretaci (dokument „Konzept zum Umgang mit Wölfen, die sich Menschen gegenüber auffällig verhalten“ neboli „Koncepce přístupu k vlkům, kteří se chovají nápadně“), jehož cílem je poskytnout veřejnosti, veřejné správě i všem dalším zúčastněným subjektům odborné informace takovou formou, aby „zůstaly nohama na zemi“ a nebály se a priori vlků, ale zároveň spolupracovaly v případě identifikace vlka chovajícího se skutečně nežádoucím způsobem a věděly, jaké jsou právní podmínky i organizační postup.
Do budoucna musí být zřejmé, kdo a jakým způsobem zajistí sběr potřebných informací a vyhodnocení chování vlků v konkrétních případech i jak bude následně zajištěno řešení situace po administrativní i praktické stránce – jak bude vypadat v daném případě nezbytná spolupráce ochrany přírody a myslivosti, jak bude případně sestaven „zásahový tým“, jak bude zajištěno objektivní informování veřejnosti apod. Z tohoto důvodu je již nyní zapotřebí vést otevřenou diskusi, sdílet informace a budovat vzájemnou důvěru, bez níž se v případě vlka, který je chráněným druhem i zvěří zároveň, neobejdeme.
Autor:
Ing. Jan Šíma,
ředitel odboru druhové ochrany a implementace mezinárodních závazků Ministerstva životního prostředí ČR

Článek vyšel ve Světě myslivosti č. 11/2018.

Ilustrační foto Jaroslav Vogeltanz